İYİ YÖNETİM :: GOOD GOVERNANCE

 

İyi yönetim (good governance); devlet yönetiminde temsil, katılım ve denetimin, etkin bir sivil toplumun, hukukun üstünlüğünün, yerinden yönetimin, yönetimde açıklık ve hesap verme sorumluluğunun, kalite ve ahlakın, kurallar ve sınırlamaların, rekabet ve piyasa ekonomisi ile uyumlu alternatif hizmet sunum yöntemlerinin ve nihayet dünyada gerçekleşen dijital devrime (yeni temel teknolojilerdeki gelişmelere) uyumun mevcut olduğu bir siyasal ve ekonomik düzeni ifade etmektedir. Bu tanım çerçevesinde kamu sektöründe iyi yönetimi tesis etmenin başlıca ilkelerini aşağıdaki başlıklar altında toplamak mümkündür:

·         Katılımcılık,

·         Saydamlık,

·         Hesap verme sorumluluğu,

·         Yerinden yönetim,

·         Siyasal etik,

·         Kalite,

·         Liyakata dayalı insan kaynakları yönetimi,

·         Hizmet sunumunda rekabet,

·         Hukukun üstünlüğü,

·         İktidarın sınırlandırılması,

·         Kurallar ve kurumlar,

·         Dijital bilgi yönetimi.

1. Katılımcılık: Halkın Sesi ve Sivil Toplum

İyi yönetimin bir ilkesi olarak “katılımcılık”,  halkın kendi hür iradesi ile mutabakata dayalı olarak temsilcilerini seçmesini ve siyasal karar alma sürecine katılımını ifade etmektedir. Katılımcılık, kavram olarak aynı zamanda halkın temsili vekalet ile devredilen güç ve yetkilerin amaç dışı kullanımının denetimini de ifade etmektedir.

Halkın sesi (voice of the people ) ilkesi, halkın siyasete aktif katılımının ve bu yöndeki çabaların en gelişmiş şekli olan etkin bir sivil toplumun varlığı anlamına gelmektedir. Bu çabalarla ilgili olarak temelde hedeflenen, vatandaş-devlet ilişkilerinin güçlendirilerek “aktif vatandaşlık” kavramının geliştirilmesidir.

Vatandaşların, siyasal karar alma ve yönetim süreçlerine müdahil olması anlamında kullanılan katılımcılık ilkesi, iyi yönetim açısından değerlendirildiğinde, devlet-vatandaş ilişkilerinin güçlendirilmesine yönelik olarak bazı kavramları öne çıkarmaktadır. Bu kavramlar; bilgiye erişim, müzakere, iletişim, sosyal diyalog ve aktif katılım olarak özetlenebilir. Bu kavramları kısaca açıklamaya çalışalım.

Bilgiye Erişim. Bilgiye erişim, devlet tarafından vatandaşlara bilginin sunulmasını ifade etmektedir. Buradaki süreç tek taraflı olarak işlemektedir. Buradaki bilgi, güvenilir, eksiksiz, ulaşılabilir, kullanılabilir, objektif, bulunması ve anlaşılması kolay olan bilgidir. Vatandaşa sunulacak olan bilginin bütün bu niteliklerinin oluşturulabilmesi sağlam yasal düzenlemelerin ve bu yasal düzenlemeler ışığında faaliyet gösteren saydam kurumsal mekanizmaların varlığını zorunlu kılmaktadır.

Vatandaşa bilgi sunulması, bilginin tek taraflı olarak devlet tarafından paylaşılması, katılımcı demokrasinin temellerinden birini oluşturmaktadır. Vatandaşların devlet yönetimi hakkında bilgi edinme ve bilgiye ulaşabilme haklarının anayasal ve yasal normlarla güvence altına alınması önem taşımaktadır.

Müzakere. Vatandaşa danışılması sürecini ifade eden müzakere kavramı, devlet tarafından sunulan tek taraflı bir iletişim yerine çift yanlı bir iletişimi referans almaktadır. Devlet karar alma sürecinde vatandaşlara görüş ve tercihleri hakkında danışır. Bir anlamda kamunun siyasal karar alma sürecinde vatandaşlardan aldığı geri bildirimler önemli rol oynar. Bu danışma sürecinde, devlet müzakere ile ilgili kuralları belirler ve süreci yönetir, vatandaş ise sürece görüş ve bilgilerini sunarak katkıda bulunur.

İletişim ve sosyal diyalog. Katılım kavramının, iyi yönetim açısından bir değer ifade edebilmesi, vatandaş-devlet ilişkilerinde hayati öneme sahip olan iletişim kanallarının açık olmasını gerekli kılmaktadır. Bu bağlamda vatandaşların, devlet yönetimine katılımını özendirecek tekniklerin (referandum, halk girişimi, halk vetosu, geri çağırma hakkı vs.) uygulanmasına önem verilmelidir. Yarı doğrudan demokrasi, belirtilen özendirici araçları içinde barındırması sebebiyle, iyi yönetimin ilkesi olarak katılımın sağlanması yönünde önemli katkılar sağlar.

Aktif katılım. Aktif katılım devletle yapılan bir ortaklık gibi görülmektedir. Vatandaş siyasal karar alma sürecine etkin olarak katılmaktadır. Karşılıklı ve iki yönlü bir etkileşim içinde vatandaş siyasal karar alma sürecindeki etkinliğini arttırabilmektedir. Bu süreç müzakere sürecinden farklı olarak, sadece geri bildirimlerin alınması mekanizmasını ifade etmemektedir.

Aktif katılım, vatandaşların tartışma yetilerinin ve bağımsız yaratıcı politika önerilerinin gelişmesine katkıda bulunur. Devlet, gündemi paylaşmalı ve katılımla ortaya çıkarılan politika önerilerinin, devlet tarafından alınan son karar metnine girmesini sağlamalıdır.

2. Saydamlık

Saydamlık, anayasal, yasal ve kurumsal yapıların devletin içsel faaliyetleri ve nitelikleri ile ilgili olarak bilgi üretmesini ve toplumun gerek siyasal sistemin içindeki gerekse dışındaki aktörlere ulaşabilme kapasitesinin yüksekliğini ifade etmektedir. Bu tanımda vurgulandığı üzere saydamlık, kamu yönetiminin tüm kurumlarıyla bilgi üretmesini ve bu bilginin toplum tarafından ulaşılabilme kapasitesinin arttırılmasını gerektirmektedir.

Devlet yönetiminde saydamlık, kamusal alan ile ilgili bilgilerin vatandaşlara ve sivil toplum kuruluşlarına açık olması demektir. Hiç şüphesiz, burada ifade edilmek istenilen “bilgi”, bir ülkenin güvenliği açısından gizliliği elzem olan bazı bilgi ve belgelerin halka açıklanması anlamına gelmemektedir. Saydamlık, devletin siyasal sisteminin ve politika yapma sürecinin dış gözlemcilere açık olması anlamındadır.

3. Hesap Verme Sorumluluğu

Hesap verme sorumluluğu (accountability) kısaca bir kimsenin yaptıklarından dolayı başka bir otoriteye açıklamada bulunması olarak tanımlanabilir. Kamu yönetimi açısından hesap verme sorumluluğunun “üzerinde mutabakata varılmış hedefler çerçevesinde belirli bir performansın gerçekleştirilmesine yönelik sorumluluğun üstlenilmesine ve bunun açıklanması yükümlülüğüne dayanan bir ilişki” olarak tanımlanması mümkündür.

Kamu yönetiminde hesap verme sorumluluğunun çeşitli türleri bulunmaktadır.  Genel olarak hesap verme sorumluluğunun dört türünden sözedilebilir:

·                     siyasal hesap verme sorumluluğu,

·                     idari hesap verme sorumluluğu,

·                     hukuki hesap verme sorumluluğu,

·                     mali hesap verme sorumluluğu,

Genel olarak, siyasal hesap verme sorumluluğu (political accountability), ya da demokratik hesap verme sorumluluğu (democratic accountability) halkın seçim ve oylama mekanizması aracılığıyla vekillerini denetlemesi anlamına gelmektedir.  Daha başka bir ifadeyle, halkın seçtiği temsilcilerin bir seçim dönemi içerisinde yaptıkları faaliyetler seçmenler tarafından değerlendirilmekte ve eğer seçimle iş başına getirilen hükümet başarılı görülüyorsa yeniden seçilmekte, başarısız görülüyorsa tekrar seçilmemektedir. Dolayısıyla, seçim ve oylama mekanizması başlı başına bir hesap verme yükümlülüğü mekanizmasıdır. Siyasal hesap verme sorumluluğuna imkan veren araçları ya da mekanizmaları şu şekilde özetlemek mümkündür:

-Seçim sisteminin mevcut olması,

-Yöneticilerin seçilme süresinin önceden belirli yıl olarak sınırlı olması,

-Yeniden seçilebilme hakkının sınırlı olması (örneğin, yöneticinin aynı görev ve makamda en fazla iki ya ya üç dönem görev yapabilmesi hakkı.)

-Başarısız bulunan seçilmiş yöneticilerin görevlerinin devamı içerisinde belirli şartlar dahilinde görev sürelerinin son erdirilebilmesi (geri çağırma hakkı)

İdari hesap verme sorumluluğu (administrative accountability)  ise idari yönetimde kamu görevlilerinin ve bürokratların üst yönetime hesap verme yükümlülüğünü ifade eder. Örneğin, bürokratların bakanlara karşı hesap verme sorumluluğu bu çerçevede düşünülebilir. İdari hesap verme sorumluluğunu etkin biçimde işlerliği için başlıca mekanizmalar şunlardır:

Mali hesap verme sorumluluğu (fiscal accountability),  ise idarenin mali alandaki güç ve yetkilerini kullanma sorumluluğu üzerinde durmaktadır. Mali hesap verme yükümlülüğü büyük ölçüde bütçe ile gerçekleşmektedir. Ancak, bütçe tek başına etkin bir mali denetim ve hesap verme sorumluluğunun gerçekleşmesine imkan sağlayamayabilir. Son yıllarda yaygın olarak kullanılan mali saydamlık (fiscal transparency) kavramı, hesap verme sorumluluğunun gerçekleşmesi için son derece önem taşımaktadır.

4. Yerinden Yönetim

Kamu sektöründe iyi yönetim ilkelerinden bir diğeri “yerinden yönetim”dir. Yerinden yönetim (desantralizasyon), vatandaşlara sunulacak kamusal hizmetlerin, merkezi yönetim tarafından tek elden yürütülmesi değil, hizmet talep edenlere daha yakın olan yerel yönetimler tarafından yerine getirilmesidir.

Yerinden yönetimin pratikte gerçekleştirilmesinde iki uygulamadan sözedilebilir: Birincisi, yetki genişliğidir. Yetki genişliği, merkezdeki kuruluşların, merkezden uzakta bulunan bir örgüte, merkezi idare tarafından belirlenmiş alanlarda hizmet sunma yetkisini kendi adlarına kullanmak üzere devretmesini ifade etmektedir. Merkezden yönetim ilkesi katıksız bir şekilde uygulandığında, tüm yetki ve sorumlulukların merkezde toplanması sonucu, kamu hizmetlerinin taşrada etkin bir şekilde yürütülememesi sorunu ortaya çıkmaktadır. Yetki genişliği ilkesi ile beraber merkezi idareden taşra örgütlerindeki yöneticilere belli konularda merkeze danışmadan karar verme olanağı sağlanmaktadır. İkincisi ise, gerçek anlamda bir yerinden yönetim uygulamasıdır. Bu şekliyle, yerinden yönetim, yerel özelliğe sahip kamusal hizmetlerin merkezi yönetim dışında yerel yönetim birimleri tarafından sunulması anlamına gelmektedir.

5. Siyasal Etik

Kamusal alanda iyi yönetim ilkelerinden bir diğeri “siyasal etik”tir. İyi bir devlet yönetimi için olmazsa olmaz ilkelerden birisi kamu yönetiminde etik değerlerdir. Siyasal etik, siyasal yozlaşmalardan arındırılmış bir devlet yönetimini ifade eder. Siyasal yozlaşma genel olarak, kamu gücünün özel çıkar sağlamak amacıyla kötüye kullanımı olarak tanımlanmaktadır. En geniş anlamda, siyasal karar alma meka­nizmasında rol alan aktörlerin (seçmenler, politi­ka­cılar, bürokratlar,çıkar ve baskı grupları) "özel çı­kar" sağlama gayesiyle toplumda mevcut hukuki, dini, ahlaki ve kültürel normları ihlal edici davranış ve eylemlerde bulunmalarına “siyasal yozlaşma” adı verilmektedir. Siyasal alanda çok değişik türde siyasal yozlaşmalar görülebilmektedir. Rüşvet, zimmet, irtikap, nepotizm, kronizm, patronaj, hizmet kayırmacılığı, logrolling, rant kollama ve saire siyasal yozlaşmaların başlıca türleridir.

6. Kalite

Toplam kalite yönetimi, “mal ve hizmet kalitesi”ni,   daha geniş anlamda “organizasyon kalitesi”ni sürekli olarak iyileştirmek için organizasyonda yapılması gereken tüm çabaları ifade etmektedir. “Kalite Yönetimi” kelimelerinin başına “Toplam” kelimesinin eklenmesinin nedeni organizasyonel performansı artıracak tüm alanlarda kalite geliştirilmesinin amaçlanmasıdır.

İyi yönetimin tesis edilmesi için kamusal alanda, başka bir ifadeyle tüm kamu kurum ve kuruluşlarında toplam kalite yönetiminin tesis edilmesi önem taşımaktadır. Bununla birlikte, toplam kalite yönetiminin kamu kesiminde uygulanması sanıldığı gibi kolay değildir.

Esasen kamuda kalite yönetim modellerinin uygulama alanı bulmasında en önemli zorluk kalite standartlarının, kriterlerinin ve performans göstergelerinin ortaya konulması olmaktadır. Kalite konusunda temel sorun, kamu sektöründeki kamu işletmeciliği anlayışının işleyişi ve kamu sektöründe sunulan hizmetlerin kendi özel yapısal özelliklerinin farklılığından kaynaklanmaktadır.

Kalite kavramını bir sistem içinde değerlendiren, organizasyon açısından gerekli kalite standartlarını oluşturan en önemli sistem toplam kalite yönetimidir. Toplam kalite yönetimi, temelde müşteri odaklı bir yönetim anlayışını benimsemektedir. Bu sistemin iyi yönetimin kalite ilkesini tamamlaması açısından kamu yönetiminde uygulanmasının önündeki en büyük zorluk “müşteri odaklılık” prensibinde ortaya çıkmaktadır.

7. Liyakata Dayalı İnsan Kaynakları Yönetimi: Meritokrasi

Liyakat, dar anlamda herhangi bir organizasyonda işe uygun ehil kişinin seçilmesi anlamına gelmektedir. Buradaki “işe uygunluk”, işin gereğini yerine getirebilmek için gerekli, bilgi ve tecrübedir. Kanaatimizce, liyakat kavramı özünde etik ve erdem gibi değerleri de barındıran bir kavramdır. Bu açıdan, işe alınacak kişinin bilgi ve tecrübe sahibi olması yanısıra etik ve erdeme sahip olması da son derece önemlidir.

İnsan kaynakları yönetiminde liyakata dayalı sistemin mevcut olduğu bir organizasyon yapısını “meritokrasi” olarak adlandırabiliriz. Meritokratik organizasyonlarda bilgili ve tecrübeli ve aynı zamanda etik ve erdeme sahip kişiler istihdam edilir. Bunun yanısıra, işe alınan elemanların yükseltilmesi, performans değerlendirilmesi ve ölçülmesi sürecinde de bu belirtilen değerlerin dikkate alınması önem taşır.

Meritokrasi, öncelikle ciddi ve uzun vadeli bir insan kaynakları planlamasını öngörmektedir. Tüm kamu yönetimini kapsayacak şekilde insan kaynakları planlaması yapılması ve kamuoyunun bilgisine sunulması önem taşımaktadır. Bu planlama içerisinde kamuya alınacak insan kaynakları, daha önceden standartları belirlenmiş objektif kriterler ışığında düzenlenen yarışma sınavları ile kamu yönetimi içerisine dahil edilir.

8. Hizmet Sunumunda Rekabet 

Rekabet, iktisadi faaliyetler ile ilgili olarak etkinliği temel referans noktası alan piyasa ortamını ifade etmektedir. Bu anlamda rekabet, iktisadi faaliyet içerisinde bulunan tüm piyasa aktörlerinin birbirlerinin faaliyetlerini engellemediği bir ortamdır.

Rekabet, ekonomi teorisinde genellikle monopolün zıttı olarak görülür. Rekabet, piyasada çok sayıda firmanın bulunmasından çok daha geniş bir anlam içermektedir. Rekabet, piyasa aktörleri ile ekonomik etkinlik arasında ilişki kuran daha kompleks bir kavramı ifade etmektedir.

Rekabet, kıt kaynakların sınırsız beşeri ihtiyaçlar karşısındaki dağılımının gereği olarak ortaya çıkan bir davranış biçimidir. ) Rekabet, yaşamın her alanında, belirli bir durum karşısında kimin başarılı olduğunu göstermekte ve en iyi olmak için kişilerin göstermiş olduğu gayreti pozitif yönde etkilemektedir. Bu anlamda rekabet, en iyi olma yolunda gayret sarf eden kişilerin, toplumsal değerlere olumlu katkı sağlamasını teşvik eder.

Rekabet, üretimde, kaynak dağılımında ve yenilikte etkinliği sağlayarak, demokratik katılımcılık ve çoğulculuğun, iktisadi refah ve gücün tek elde toplanmasını engellemesi yönünde katkı sağlamasından dolayı, piyasa ekonomilerinde stratejik bir öneme sahiptir.

9. Hukukun Üstünlüğü

Hukuk devleti, devletin hukuka dayanması, varlığını hukuka bağlaması, kısacası devlet üzerinde hukukun egemen olmasını ifade etmektedir. Bu ilke devletin hukuk çerçevesine alınmasını, hukukla bağlanmasını ve yönetimde keyfiliğin yerine kuralların egemen olmasını gerektirir. (Köktaş, 2001: 75). Hukuk devleti, polis devletinin tersine, devletin her türlü faaliyetinde hukuk kurallarına bağlılığını öngören, yönetilenlere hukuki güvenceler sağlayan devlet anlayışıdır. (Günday, 1998: 25) Hukuk devletinde egemen olması gereken hukukun, vatandaşlar için hukuk güvenliği sağlaması, özgürlük, adalet ve eşitlik gibi evrensel değerlerle sahip çıkarak onlarla uyumlu olması gerekmektedir. Hukuk devleti bu nedenle ne “kanun devleti” ile ne de “mevzuat devleti” ile eş anlamlıdır.

Hukukun üstünlüğü üç anlama sahiptir. İlk olarak, hukukun üstünlüğü devletin gücünün düzenleyicisidir. İkinci olarak, hukukun üstünlüğü kanun önünde eşitlik anlamındadır. Son olarak, hukukun üstünlüğü yargı kuralları ve yönetim usullerinin belirleyicisi konumundadır.

10. İktidarın Sınırlandırılması

İktidarın sınırlandırılması, hangi siyasal yönetim sistemi içerisinde olursa olsun, her türlü güç ve yetkinin kötüye kullanılmasının engellemesini ifade etmektedir. Bu güç, tanrısal bir güç olabileceği gibi, monarşi yönetiminden kaynaklanan bir güçte olabilir. Bugün için tanrı gücüne veya monarşiye dayalı siyasal sistemler yerini demokrasiye bırakmışlardır.

Demokrasi kavramı, halkın bir aracı olmaksızın kendi kendini yönetmesidir. Bu anlam içerisinde “doğrudan demokrasi”, yani halkın yönetimle ilgili kararları kendisinin alması ve uygulaması, gerçek demokrasiyi ifade etmektedir. ancak günümüz açısından gerçek demokrasi, bir idealden öteye gidememektedir. Doğrudan demokrasi uygulamasının idealden öteye gidememesi, temsili demokrasi ve yarı doğrudan demokrasinin, doğrudan demokrasinin işlevini yerine getirmeye en yakın siyasal yönetim biçimi olarak ortaya çıkmalarına neden olmuştur.

11. Kurallar ve Kurumlar

Kurallar ve kurumlar (rules and institutions) bir toplumun temelidirler ve toplumsal düzenin varlığı için gereklidirler. Kurallar, insanlar-arası ilişkiler ve etkileşimlerde davranış ve eylemlere imkan veren ve aynı zamanda onları sınırlayan ilkelerdir.  Kuralların varlığı belirsizliği azaltarak bireylerarası ilişkilerde öngörülebilirlik ve istikrar sağlar, insan davranışlarına denetim ve sınırlama getirir ve aynı zamanda bireyi özgür kılarak ona yapabilme gücü ve imkanı sağlar.

Toplumsal düzenin tesisi için kurallar kadar kurumlar da önemlidir. Kurum, bir arada yaşama süreci içerisinde bulunan insanların davranışlarını, eylemlerini, alışkanlıklarını, geleneklerini, değerlerini ve inançlarını ifade eden formel ve informel kurallar bütünüdür.

Kurum bir toplumda zamanla kabul görmüş kurallar demeti olduğuna göre aslında kural ile kurum arasında çok yakın bir ilişki vardır. Toplum tarafından kabul gören kurallar zamanla kurumlaşmaktadır. Bu nedenle kurumlar uzun ömürlüdür ve değiştirilmeleri kurallar kadar kolay değildir. İyi yönetim için sadece formel kurallar (yazılı resmi kurallar) yeterli değildir. İnformel kuralların ve kurumların da sosyal düzen için önemli olduğunu belirtmemiz gerekir.

12. Dijital Bilgi Yönetimi

Kamu yönetiminin daha etkin ve fonksiyonel bir hale getirilmesi için vatandaşlar ile devlet arasında ve aynı zamanda kamu kurum ve kuruluşları arasında bilgi ve iletişim teknolojilerinden daha fazla yararlanılması bir zorunluluk haline gelmiştir. Bu konu son yıllarda “elektronik devlet” ya da “dijital devlet” adı altında gündemde bulunmaktadır ve pek çok ülke bu yönde hazırlık çalışmalarını sürdürmektedir ve uygulamalar devam etmektedir.

Elektronik devlet ya da kısaca “e-devlet” kavramı, vatandaşların ve aynı zamanda özel kurum ve kuruluşların kamu kurumlarıyla olan mal, hizmet ve bilgi alışverişi şeklindeki ilişki ve işlemlerinin bilgi ve iletişim teknolojilerinin yardımıyla elektronik ortamda gerçekleştirilmesidir.

 

NOT. Bu çalışmamızı tam metin olarak  okumak için tıklayınız.

http://www.canaktan.org/politika/kurum-devyonetimi/aktan-coban.pdf